國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知

國辦發(fā)〔2018〕37號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):

行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外,由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式,直接關(guān)系群眾切身利益,事關(guān)政府形象。近年來,各地區(qū)、各部門不斷加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作,取得了一定成效,但亂發(fā)文、出臺“奇葩”文件的現(xiàn)象還不同程度地存在,侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,損害了政府公信力。為全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的部署和要求,切實(shí)保障群眾合法權(quán)益,維護(hù)政府公信力,經(jīng)國務(wù)院同意,現(xiàn)就加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作通知如下:

一、嚴(yán)格依法行政,防止亂發(fā)文件

(一)嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為,嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行職責(zé),嚴(yán)禁以部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義制發(fā)行政規(guī)范性文件。要嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度,行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé);不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng),增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件,規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容;不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù),侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利;不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項(xiàng);不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施,違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動,違法設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件等。

(二)嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量。凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的,現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的,不得重復(fù)發(fā)文;對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并,可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā),嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實(shí)”文件。確需制定行政規(guī)范性文件的,要講求實(shí)效,注重針對性和可操作性,并嚴(yán)格文字把關(guān),確保政策措施表述嚴(yán)謹(jǐn)、文字精練、準(zhǔn)確無誤。

二、規(guī)范制發(fā)程序,確保合法有效

(三)嚴(yán)格制發(fā)程序。行政規(guī)范性文件必須嚴(yán)格依照法定程序制發(fā),重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發(fā)布等程序。要加強(qiáng)制發(fā)程序管理,健全工作機(jī)制,完善工作流程,確保制發(fā)工作規(guī)范有序。

(四)認(rèn)真評估論證。全面論證行政規(guī)范性文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性,是確保行政規(guī)范性文件合法有效的重要前提。起草行政規(guī)范性文件,要對有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估,對該文件是否符合法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價(jià)值觀、是否符合公平競爭審查要求等進(jìn)行把關(guān)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件,要組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證。評估論證結(jié)論要在文件起草說明中寫明,作為制發(fā)文件的重要依據(jù)。

(五)廣泛征求意見。除依法需要保密的外,對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件,要向社會公開征求意見。起草部門可以通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式,公布文件草案及其說明等材料,并明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調(diào)整的,起草部門要深入調(diào)查研究,采取座談會、論證會、實(shí)地走訪等形式充分聽取各方面意見,特別是利益相關(guān)方的意見。建立意見溝通協(xié)商反饋機(jī)制,對相對集中的意見建議不予采納的,公布時(shí)要說明理由。

(六)嚴(yán)格審核把關(guān)。建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制,是做好合法性審核工作的重要保證。起草部門要及時(shí)將送審稿及有關(guān)材料報(bào)送制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)合法性審核的部門,并保證材料的完備性和規(guī)范性。制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)要對起草部門是否嚴(yán)格依照規(guī)定的程序起草、是否進(jìn)行評估論證、是否廣泛征求意見等進(jìn)行審核。制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的部門要對文件的制定主體、程序、有關(guān)內(nèi)容等是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,及時(shí)進(jìn)行合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的,不得提交集體審議。

(七)堅(jiān)持集體審議。制定行政規(guī)范性文件要實(shí)行集體研究討論制度,防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本級政府常務(wù)會議或者全體會議審議決定,政府部門制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發(fā)揚(yáng)民主,確保參會人員充分發(fā)表意見,集體討論情況和決定要如實(shí)記錄,不同意見要如實(shí)載明。

(八)及時(shí)公開發(fā)布。行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或批準(zhǔn)后,由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā),并及時(shí)通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發(fā)布,不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行,未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。對涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高、可能影響政府形象的行政規(guī)范性文件,起草部門要做好出臺時(shí)機(jī)評估工作,在文件公布后加強(qiáng)輿情收集,及時(shí)研判處置,主動回應(yīng)關(guān)切,通過新聞發(fā)布會、媒體訪談、專家解讀等方式進(jìn)行解釋說明,充分利用政府網(wǎng)站、社交媒體等加強(qiáng)與公眾的交流和互動?？h級以上各級人民政府要逐步構(gòu)建權(quán)威發(fā)布、信息共享、動態(tài)更新的行政規(guī)范性文件信息平臺,以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動態(tài)化管理。

三、加強(qiáng)監(jiān)督檢查,嚴(yán)格責(zé)任追究

(九)健全責(zé)任機(jī)制。地方各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府、各部門對本部門制發(fā)的行政規(guī)范性文件要加強(qiáng)監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)存在侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益,損害政府形象和公信力的,要加大查處力度,對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和直接責(zé)任人員,依紀(jì)依法追究責(zé)任。對問題頻發(fā)、造成嚴(yán)重后果的地方和部門,要通過約談或者專門督導(dǎo)等方式督促整改,必要時(shí)向社會曝光。

(十)強(qiáng)化備案監(jiān)督。健全行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度,做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。制定機(jī)關(guān)要及時(shí)按照規(guī)定程序和時(shí)限報(bào)送備案,主動接受監(jiān)督。省級以下地方各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)上一級人民政府和本級人民代表大會常務(wù)委員會備案,地方人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)本級人民政府備案,地方人民政府兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負(fù)責(zé)報(bào)送備案。實(shí)行垂直管理的部門,下級部門制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)上一級主管部門備案,同時(shí)抄送文件制定機(jī)關(guān)所在地的本級人民政府。地方人民政府負(fù)責(zé)備案審查的部門要加大備案監(jiān)督力度,及時(shí)處理違法文件,對審查發(fā)現(xiàn)的問題可以采取適當(dāng)方式予以通報(bào)。健全行政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機(jī)制,根據(jù)全面深化改革、全面依法治國要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況,及時(shí)對本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理。充分利用社會監(jiān)督力量,健全公民、法人和其他組織對行政規(guī)范性文件建議審查制度。加強(qiáng)黨委、人大、政府等系統(tǒng)備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合,建立備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。探索與人民法院、人民檢察院建立工作銜接機(jī)制,推動行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。

(十一)加強(qiáng)督查考核。完善行政規(guī)范性文件制發(fā)管理制度,充分發(fā)揮政府督查機(jī)制作用,將行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作納入法治政府建設(shè)督察的內(nèi)容,并作為依法行政考核內(nèi)容列入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系。建立督查情況通報(bào)制度,對工作落實(shí)好的,予以通報(bào)表揚(yáng);對工作落實(shí)不力的,予以通報(bào)批評。

各地區(qū)、各部門要按照要求抓緊對本地區(qū)、本部門的文件開展自查自糾,發(fā)現(xiàn)存在違反法律法規(guī)和國家政策、侵犯群眾合法權(quán)益的“奇葩”文件等問題的,要及時(shí)糾正,造成嚴(yán)重影響的,要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅問責(zé)。要做好機(jī)構(gòu)改革過程中行政規(guī)范性文件清理和實(shí)施的銜接工作,新組建或者職責(zé)調(diào)整的政府部門要對本部門負(fù)責(zé)實(shí)施的行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理,需要修改的,及時(shí)進(jìn)行修改;不需要修改的,做好繼續(xù)實(shí)施的銜接工作,確保依法履職。

各地區(qū)、各部門要將本通知的貫徹落實(shí)情況和工作中遇到的重要事項(xiàng)及時(shí)報(bào)司法部。

國務(wù)院辦公廳

2018年5月16日